浅析对网约车平台监管的“度”

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下称“《暂行办法》”）自2016年11月1日施行以来，各地相继出台了针对网络预约出租汽车经营服务管理的实施细则。行业监管的细化虽然使从事网络预约出租汽车的互联网公司（以下简称“网约车平台”）有法可依，但同时也是给网约车平台戴上了“紧箍咒”。

政府监管如何做到一方面解决消费者面临的窘况，一方面合理引导新兴互联网产业的发展？笔者从各地实施细则的规定入手，分析各地对网约车平台的具体监管方式，探讨规制自由与价值之间的选择，试图引起一些思考。

目前已出台的网约车监管法律位阶最高的是《暂行办法》，其中第五条规定了对网约车平台的规范条件，即申请从事互联网经营的，除应当具备线上线下能力以外，还应当“（一）具有企业法人资格；（二）具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件，网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台，服务器设置在中国内地，有符合规定的网络安全管理制度和安全保护技术措施；（三）使用电子支付的，应当与银行、非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议；（四）有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；（五）在服务所在地有相应服务机构及服务能力；（六）法律法规规定的其他条件。外商投资网约车经营的，除符合上述条件外，还应当符合外商投资相关法律法规的规定。”

通过对全国216个城市出台的网约车管理实施细则进行梳理分析可知，大部分城市的网约车监管实施细则是以上述规定为框架进行整理补充，具体内容如下：

（一）各地实施细则中关于企业资质的要求不同

《暂行办法》第五条一款规定网约车平台需要具有法人资格，但是仔细研究各地的实施细则就会发现，不同的城市对于平台资质具有不同的要求。

大致可分为四类，第一，只要求具有企业法人资格的城市有109个；第二，要求在本行政区域内设立企业法人资格的企业或具有营业执照的分支机构的城市共有20个；第三，要求本市具有企业法人资格，非本市的应当设立分支机构的规定有66个；最后，要求在本市注册其具有独立法人资格或者具有纳税能力的有21个城市。分布如图。

（二）各地实施细则中对于网约车平台办公场所的规定

从现有数据来看，“在本市有固定办公场所、培训教育场所”、“本市有与经营规模相适应的办公场所”是各地实施细则对《暂行办法》第五条第五款的细化规定。

百色市要求网约车平台在申请本地运营“须有不少于40平方米的固定办公场所，以及不少于50平方米的营运驾驶员培训、学习场所”。中山市要求网约车平台“办公场地面积不少于60平方米，培训教室面积不少于120平方米（租用他人房屋、场地作为经营办公场所、培训教室的，要签订一年以上合法有效的租用合同）”。更有甚者，实施细则直接规定服务机构的地理位置，使互联网平台失去更多选择的空间。

（三）网约车平台配置专职管理岗位成为多数城市监管网约车平台的方式之一

在调查样本中，共有31个城市在实施细则中设置了专职管理人员的要求，例如嘉兴市规定“安全管理人员不少于2人”，资阳市规定按每20辆车1人的标准予以配备专职安全生产管理人员，其它的细则基本上以概括的形式规定了网约车平台需要具有与经营规模相适应的办公场所和企业管理人员，参照了客运管理的规定网约车平台的监管方式。

（四）同一个省级下，各个市级行政监管规则不一致的现象普遍

 网约车平台应为消费者提供出行的便利，但是由于各个政府对于《暂行办法》的理解不一致，因此各个地方出具的实施细则也有所不同。例如广东广州只需要网约车平台在当地具有法人资格并得到网络预约出租汽车经营许可证就可以合法运营，但是在佛山，增加了一条“非本市注册的企业法人应当在本市设立分支机构”。经过总结分析，类似的情况普遍存在，不利于整个市场的融合和发展。

在规制理论与实践中，更多强调政府去规制市场和社会，纠正市场失灵与社会失灵。但作为规制责任的一部分，需要回答的问题包括“谁来规制规制者？”

（一）仅从事实层面看，实施细则对于网约车平台的限制过多，不利于该行业的发展

从图一中可以看出，第二、三、四类的监管方式共占49.5%，也就是说将近一半的城市对于网约车平台的监管更加严苛。

例如，钦州市规定每个网约车平台公司只允许在市区、县设立1家分支机构或服务机构。珠海政府在其颁布的《珠海市网络预约出租汽车经营服务管理暂行规定》中，第七条规定“非本市注册的企业法人应当在本市设立二级以上分支机构”，因此监管者在标准设定上，给网约车平台企业带来更多的挑战，直接或间接限制平台的市场竞争力。

（二）部分实施细则超过监管部门的裁量权，与《暂行办法》存在冲突

 通过以上事实可知，地方层面的监管由于对裁量权的理解不一致，即使是同一个省，不同市之间监管也有很大的差别。

根据《立法法》的规定“地方政府不得设定减损公民、法人和其它组织权利或者增加其义务的规范”。在《暂行办法》规定网约车平台合法的前提下，地方政府不得给当事人增设义务。

三、提出建议

（一）网约车监管中的秩序价值服务于自由价值，监管部门应当采取“前期自由后期规范”的监管方式

自由与秩序是相辅相成的，任何新兴事物的发展都需要一定的自由空间。在互联网科技发展的初期，监管部门采取的手段应当是鼓励网约车行业的发展，在合法的前提下给新兴业态留下足够的发展空间，而不是一开始就把“发展之门”紧紧拽在手里，再一点点打开。

在网约车监管中，网约车新政以及实施细则所要追求和实现的监管秩序应当服务于网约车发展自由，而不是相反。网约车平台作为该行业的主导者和变革者，过度监管只会束缚参与者的创新，重新走上传统出租车的道路。

（二）鉴于网约车市场是不可分割的整体，监管方式也要创新，在中央层面统一立法监管网约车平台是最好的方式

 一方面，网约车平台需要被监管。网约车市场广阔，需要引路者平衡各方之间的利益，政府正好充当平台企业与消费者之间的“调解员”，将监督的目光由事前转向事中和事后，进而推动出租车市场的深入改革。

另一方面，新兴产业需要创新监管模式，而不是路径依赖，任由地方以行政区划为单位分散管理。互联网缩短了科技与消费者的距离，政府管理也应该推动产业发展，顺应潮流，给平台企业一定的自由空间。在中央立法层面把握宏观大局，建立全国统一的监管标准，整体上协调网约车行业的发展，进而降低各地区监管的成本，引导网约车行业有序发展。

《暂行办法》和各地实施细则的相继颁布，多地“打车难”的情况卷土重来，进而引发了对如何把握网约车平台监管的“度”的讨论。在监管中，政府应当正确处理保障发展自由与维护监管秩序之间的平衡，网约车平台积极创新运营方式、优化内部管理，降低政府的监管成本，才能共同促进该行业的发展。

[1]参见宋华琳《迈向规制与治理的法律前沿—评科林·斯科特新著<规制、治理与法律：前言问题研究>》

[2]参见程琥，《我国网约车监管中的法律价值冲突及其整合》，载于《环球法律评论》，2018年第2期